Par une décision du 1er avril 2019[1], le Conseil d’État a précisé que le juge de l’exécution, lorsqu’il procède à une liquidation provisoire de l’astreinte qu’il avait prononcée, peut majorer le taux de cette astreinte, notamment en cas de mauvais vouloir persistant opposé par l’administration à l’exécution de la décision juridictionnelle.
1. En cas d’inexécution d’un jugement ou d’un arrêt, la partie concernée peut, en application de l’article L. 911-4 du code de justice administrative, demander à la juridiction qui a rendu la décision d’en assurer l’exécution.
C’est dans ce cadre que, dans un premier temps, le juge de l’exécution peut définir les mesures d’exécution que la décision implique et qu’« il peut fixer un délai d’exécution et prononcer une astreinte »[2].
Cette définition par le juge de l’exécution des mesures et du délai d’exécution, ainsi que de l’astreinte, n’est nécessaire que si ces mesures n’ont pas d’ores et déjà été définies par la décision inexécutée.
Le Conseil d’État avait d’ailleurs précisé, à cet égard, que « s’il appartient au juge de l’exécution… d’ordonner l’exécution de la chose jugée, il n’a pas le pouvoir de remettre en cause les mesures décidées par le dispositif de la décision juridictionnelle dont l’exécution est demandée »[3].
2. Ce n’est que dans un second temps, en cas d’inexécution totale ou partielle des ces mesures, ou d’exécution tardive, que le juge de l’exécution procède à la liquidation de l’astreinte qu’il avait prononcée[4].
Dans ce cadre, les pouvoirs du juge de l’exécution étaient jusqu’alors assez limités. Le législateur a en effet prévu, au second alinéa de l’article L. 911-7 du code de justice administrative, que « sauf s’il est établi que l’inexécution de la décision provient d’un cas fortuit ou de force majeure, la juridiction ne peut modifier les taux de l’astreinte définitive lors de sa liquidation » et qu’« elle peut modérer ou supprimer l’astreinte provisoire, même en cas d’inexécution constatée ».
Le Conseil d’État en avait donc déduit que « le juge de l’exécution saisi… aux fins de liquidation d’une astreinte précédemment prononcée, peut la modérer ou la supprimer mais n’a pas le pouvoir de remettre en cause les mesures décidées par le dispositif de la décision juridictionnelle dont l’exécution est demandée »[5].
3. En présence d’une situation de refus d’exécution caractérisé et persistant de plusieurs décisions d’une cour administrative d’appel et du Conseil d’État lui-même, ce dernier a confirmé que le juge de l’exécution pouvait, en cas de « mauvais vouloir persistant opposé à l’exécution » d’une décision, aggraver l’astreinte[6].
Dans cette situation particulièrement étonnante, un ancien inspecteur des impôts avait demandé à la cour administrative d’appel de Versailles de définir les mesures d’exécution d’un arrêt du 8 novembre 2012 par lequel elle avait annulé pour excès de pouvoir deux arrêtés du ministre de l’économie et des finances et du ministre du budget qui avaient prononcé à son encontre une sanction disciplinaire de déplacement d’office et avaient maintenu cette décision.
La cour ayant rejeté sa demande d’exécution[7], le Conseil d’État a annulé cet arrêt, par une décision du 4 avril 2016[8], en tant qu’il avait rejeté la demande de l’intéressé tendant à être rétabli dans ses anciennes fonctions de chef de poste ou dans un emploi équivalent, et a renvoyé l’affaire à la cour.
Le second arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles[9], qui a encore rejeté la demande d’exécution de l’agent, a de nouveau été annulé par le Conseil d’État qui, par une nouvelle décision du 1er juin 2018, a enjoint au ministre de l’action et des comptes publics de le réintégrer dans ses anciennes fonctions de chef de poste ou, avec son accord, dans un emploi comptable équivalent, « dans un délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision et sous astreinte de 100 euros par jour de retard »[10].
En dépit de ces décisions successives, et des mesures d’exécution définies, les services du ministre de l’action et des comptes publics n’ont jamais procédé à la réintégration de leur agent.
Appelé à liquider l’astreinte, le Conseil d’État a ainsi relevé qu’« à la date du 18 mars 2019, le ministre de l’action et des comptes publics n’avait pas communiqué au secrétariat du contentieux du Conseil d’État copie des actes justifiant des mesures prises pour exécuter la décision du 1er juin 2018 », qu’« il doit par suite être regardé comme n’ayant pas, à cette date, exécuté cette décision », pour conclure qu’ « il y a lieu, dès lors, de procéder au bénéfice [du requérant], à la liquidation de l’astreinte pour la période courant du 5 septembre 2018 à la date de la présente décision, au taux de 100 euros par jour ».
Mais « compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce, notamment du mauvais vouloir persistant opposé par le ministre de l’action et des comptes publics », le Conseil d’État a décidé « de porter, à compter de la date de notification de la présente décision, le taux de l’astreinte initialement fixé à 100 euros par jour de retard par la décision du 1er juin 2018 à 500 euros par jour de retard jusqu’à la date à laquelle cette décision aura reçu exécution ».
4. Comme le relève l’analyse publiée aux tables du recueil Lebon, le Conseil d’État a donc entendu rappeler que le juge de l’exécution, lorsqu’il procède à une liquidation provisoire de l’astreinte qu’il avait prononcée, peut majorer le taux de cette astreinte, notamment en cas de mauvais vouloir persistant opposé par l’administration à l’exécution de la décision juridictionnelle.
Implicitement, le Conseil d’État considère que dans ce cas, le juge de l’exécution n’est pas tenu de mettre les parties à même de présenter leurs observations sur cette éventuelle majoration, qui constitue un pouvoir propre du juge.
> Un article publié sur Le blog Droit administratif.
[1] CE, 1er avril 2019, n°405532.
[2] Article L. 911-4 du CJA.
[3] CE, 3 mai 2004, Magnat, n°250730, mentionné aux tables, p. 841.
[4] Article L. 911-7 du CJA.
[5] CE, 5 septembre 2011, Ministre de l’Intérieur c/ Médina, n°351710.
[6] v. déjà : CE, 22 novembre 1999, n°141236-190092, aux tables p. 968.
[7] CAA Versailles, 13 novembre 2014, n°14VE01495.
[8] CE, 4 avril 2016, n°386696.
[9] CAA Versailles, 22 novembre 2016, n°16VE01045.
[10] CE, 1er juin 2018, n°405532.