[Article publié dans La Gazette des Communes, 22-28 avril 2019, n°16/2462, p. 50]
En matière d’urbanisme, les maires ruraux sont souvent confrontés à des demandes de permis de construire des bâtiments ou des maisons d’habitation dans les secteurs non constructibles du territoire de leur commune. Ils doivent alors mettre en œuvre les règles complexes qui régissent ces zones et trouver un équilibre, parfois subtil, entre d’une part, les objectifs de développement urbain maîtrisé et de revitalisation des centres urbains et ruraux, et d’autre part, les objectifs de lutte contre l’étalement urbain, d’utilisation économe des espaces naturels, de préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et de protection des sites, des milieux et des paysages naturels[1].
Cette étude, qui sera centrée sur la construction de bâtiments et d’habitations agricoles en secteur non constructible, s’intéressera aux conditions pratiques dans lesquelles de telles constructions peuvent être autorisées dans ces zones, en tenant compte des évolutions législatives, réglementaires et jurisprudentielles les plus récentes.
I. - Des constructions strictement encadrées
Les secteurs non constructibles du territoire communal sont, dans la plupart des communes, délimitées par les plans locaux d’urbanisme (PLU) et les anciens plans d’occupation des sols (POS), qui définissent des zones agricoles (zones A)[2] et des zones naturelles et forestières (zones N)[3], ou par les cartes communales, qui délimitent les secteurs où les constructions ne sont pas admises[4]. En l’absence de tout document d’urbanisme, ne sont en principe constructibles que les zones déjà urbanisées de la commune[5].
Dans ces secteurs dits non constructibles, prévaut le principe d’interdiction des constructions nouvelles, dans le but de préserver les espaces affectés aux activités agricoles et forestières et de protéger les milieux et les paysages naturels. Ce principe d’interdiction connait cependant un certain nombre d’exceptions. Au premier rang de ces exceptions figurent « les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole », que les communes concernées soient ou non couvertes par un document d’urbanisme[6]. Il importe donc de pouvoir caractériser, d’une part, l’existence d’une exploitation agricole, et d’autre part, la nécessité des constructions et installations projetées.
D’autres exceptions, dont il ne sera pas question ici, ont vu le jour, autorisant notamment le changement de destination et la restauration de constructions existantes, la construction de nouveaux bâtiments à usage d’habitation à l’intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d’anciennes exploitation agricole, les constructions incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l’extension mesurée des constructions et installations existantes, ou encore, les constructions nécessaires à des équipements collectifs[7].
II. - Des constructions liées à une exploitation agricole
En premier lieu, les constructions et installations pour lesquelles un permis de construire est sollicité ne peuvent être autorisées qu’à la condition que la construction projetée soit liée à une véritable exploitation agricole. Il importe, à cet égard, de bien distinguer les exploitations agricoles des simples activités agricoles, comme la culture d’un verger ou la pratique de l’apiculture de loisir, réalisées de manière accessoire. Le Conseil d’État a ainsi récemment rappelé que, pour autoriser une construction dans un secteur non constructible, l’autorité administrative doit s’assurer de la réalité de l’exploitation agricole ou forestière, en précisant que celle-ci est caractérisée « par l’exercice effectif d’une activité agricole ou forestière d’une consistance suffisante »[8].
Il en résulte que deux critères principaux doivent être pris en compte : la réalité et la viabilité de l’activité. Ainsi, d’une part, il importe que le pétitionnaire exerce effectivement une activité agricole et qu’il y consacre l’essentiel de son temps[9], ce qui n’exclue pas qu’il puisse exercer par ailleurs une activité à temps partiel[10]. D’autre part, la viabilité de l’activité suppose que le pétitionnaire se soit doté du matériel agricole nécessaire, qu’il dispose de terrains d’une superficie suffisante et cohérente vis-à-vis de cette activité[11], et enfin, qu’il ait un volume d’activité suffisant et en tire des revenus substantiels[12]. En revanche, il est constant que le seul fait que le pétitionnaire soit affilié à la mutualité sociale agricole (MSA) n’est pas suffisant pour caractériser une véritable exploitation agricole[13].
III. - Des constructions nécessaires à l’exploitation agricole
Les seules constructions qui peuvent être autorisées en secteur non constructible sont celles qui, non seulement, sont liées à l’exploitation agricole, mais également nécessaires à celle-ci. Il est ainsi acquis que pour tout projet de construction en zone agricole, le demandeur doit démontrer que la construction est indispensable au maintien ou à l’extension de son activité. En pratique, les autorités administratives et le juge tiennent compte d’un faisceau d’indice pour déterminer si un bâtiment est effectivement nécessaire à l’activité agricole.
a. La nécessité des bâtiments agricoles
La construction de bâtiments techniques en secteur non constructible ne peut être autorisée que si les installations en cause sont « nécessaires à l’exploitation agricole »[14]. Par exception, peuvent aussi être autorisés les constructions « nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles », mais à la double condition que ces activités constituent « le prolongement de l’acte de production » et qu’elles ne soient pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole[15].
Peuvent ainsi être jugés nécessaires à l’exploitation agricole les bâtiments destinés au logement des animaux d’élevage[16], au stockage des récoltes et des produits agricoles[17], ou encore, au rangement du matériel et des véhicules agricoles[18]. Cela suppose cependant que l’exploitation ne soit pas encore dotée de tels bâtiments ou que les bâtiments existants soient insuffisants[19].
b. La nécessité des maisons d’habitation
La construction d’une maison d’habitation ne peut également être autorisée, en zone non constructible, qu’à la condition d’être elle-même nécessaire à l’exploitation agricole[20]. Le juge tient compte de plusieurs critères, et notamment de la nature de l’exploitation, des sujétions de l’exploitant, de l’implantation de la construction, ou encore, de la distance séparant l’exploitation du domicile du demandeur.
Parmi ces critères, il incombe en particulier au demandeur de démontrer qu’une « présence rapprochée et permanente » est nécessaire au bon fonctionnement de son exploitation[21]. Les activités d’élevage permettent en général d’obtenir l’autorisation de construire une habitation, en raison de la nécessité d’assurer « une surveillance continue »[22]. Il en va de même pour les activités de culture nécessitant des soins constants[23]. En revanche, dès lors qu’une activité agricole n’implique pas une « surveillance rapprochée et permanente » rendant nécessaire la présence continue de l’agriculteur sur le site de son exploitation, aucune construction d’habitation ne peut être autorisée[24].
Entre autres critères, doit également être pris en compte celui de la distance entre le site de l’exploitation et le domicile de l’exploitant. Ainsi, un exploitant ne peut solliciter la construction d’une maison d’habitation sur le site de son exploitation agricole que s’il ne dispose pas déjà d’une habitation à proximité[25].
Jean-Baptiste Chevalier
Avocat à la Cour
[1] Code de l’urbanisme, article L. 101-2.
[2] Code de l’urbanisme, articles R. 151-22 et R. 151-23.
[3] Code de l’urbanisme, articles R. 151-24 et R. 151-25.
[4] Code de l’urbanisme, article L. 161-2.
[5] Code de l’urbanisme, article L. 111-3 : « En l’absence de plan local d’urbanisme, de tout document d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ».
[6] Code de l’urbanisme, art. L. 111-4 2° pour les communes dépourvues de document d’urbanisme, art. L. 121-4 pour les communes couvertes par une carte communale, art. L. 151-11, R. 151-23 et R. 151-25 pour les communes couvertes par un PLU.
[7] À la double condition que ces équipements collectifs ne soient pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel ils sont implantés et qu’ils ne portent pas atteinte « à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages » (art. L. 111-4, art. L. 151-11, art. L. 161-4).
[8] CE, 5 octobre 2018, M. Valette, n°409239, aux tables ; v. déjà : CE, 5 février 1988, Courtois n°77967.
[9] En ce sens : CE, 7 novembre 2012, Commune de Grans, n°334424-334520.
[10] CE, 26 juin 1991, Commune du Mas-Blanc des Alpilles, n° 89459.
[11] CE, 18 juin 1993 Fouchaux n° 115757 ; CE, 5 octobre 2018, n°409239, précité.
[12] CE, 22 août 2012, SCEA Le Mas des Proses, n° 330962.
[13] CE, 16 mars 1988, Azoulay, n°75773.
[14] v. par exemple : CE, 14 mai 1986 Loberot, n° 56622 ; CE, 15 novembre 1993, M. X… c/ Commune de Puget-Ville, n°122715 ; v. aussi : CE, 18 février 2005, M. X… c/ Préfet de l’Hérault, n°261171.
[15] Code de l’urbanisme, art. L. 111-4 2° bis.
[16] CE, 11 juillet 2011, Commune de Saint-Laurent-sur-Sèvre, n°345934.
[17] CE, 9 juillet 2010, M. A… c/ Commune de La Roque-sur-Pernes, n°304463.
[18] CE, 9 mai 2018, M. B… c/ Ville d’Arles, n°408895.
[19] CE, 18 février 1994, M. X… c/ Commune d’Asswiller, n°103287.
[20] CE, 2 mars 1994, Commune de Sollies-Pont, n°139122.
[21] CE, 14 mai 1986, M. X… c/ Commune de Biesles, n°56622 ; 18 juillet 2011, Consorts B… c/ Commune de Daux, n°323479 ; v. aussi : CE, 20 juin 2018, M. A… c/ Commune de Saint-Bonnet-l’Enfantier, n°407859.
[22] CE, 6 mars 1991, Mme Kuhn, n°105487.
[23] v. pour les activités maraichères ou céréalières : CE, 30 décembre 2009, M. B… c/ Commune de Séné, n°323069 ; 7 novembre 2012, Consorts A… c/ Commune de Grans, n°334424.
[24] v. pour un élevage de poules pondeuses : CE, 30 juin 2014, Commune de Clérieux, n°366667 ; v. aussi, pour une activité d’apiculture : CE, 26 juin 2015, Commune de Fontoy, n°382258.
[25] CE, 8 décembre 2000, Commune de Breuil-le-Vert, n°191394 ; v. aussi : CAA Lyon, 2 mai 2012, Commune de la Batie-Rolland, n°11LY01878 ; CAA Marseille, 4 juillet 2013, n°11MA02337.